环保督察机制的运行、环境保护法的修订、污染防治行动计划的出台、环境执法的持续高压……随着中央环保部门一系列重拳出击,我国环保工作取得了积极成效,生态环境质量也正在稳步改善。但从整体上看,我国生态文明建设和环境保护仍滞后于经济社会发展,一些地方只顾着用“绿水青山”来换取“金山银山”,却全然忘了即使用“金山银山”也难以换回曾经的“绿水青山”。
6月5日是世界环境日,今年我国环境日主题为“绿水青山就是金山银山”,显示了国家要从根源上解决环保困局的决心。但要彻底摆脱地方政府拿“青山”换“金山”的发展传统,不仅要加强环保部门执法效力和威慑力,更重要的是要打破地方把发展与保护对立起来的思维束缚,学会变生态优势为经济优势。
“环保钦差”执法也遭抗拒阻挠

2015年7月,中央深改组第十四次会议审议通过《环境保护督察方案(试行)》,明确建立环保督察机制。督察工作将以中央环境保护督察组的形式,对省区市党委和政府及其有关部门开展,并下沉至部分地市级党委、政府部门。

根据安排,中央环保督察组将用两年左右时间对全国各省区市全部督察一遍。今年全国两会上,时任环保部部长陈吉宁表示,2017年要实现中央环保督察“全覆盖”,并将适时组织开展督察“回头看”。

去年初,被称为“环保钦差”的中央环保督察组在长期污染较重的京畿大省河北“试水”,掀起全国瞩目的“环保风暴”。一个月下来,办结31批2856件环境问题举报,关停取缔非法企业200家,拘留123人,行政约谈65人,通报批评60人,责任追究366人。

今年4月24日至28日,随着第三批7个中央环境保护督察组陆续进驻天津、山西、辽宁、安徽、福建、湖南、贵州7省份,中央环保督察已覆盖了全国23省份。而随着本批各督察组进驻时间陆续迎来满月,已有超3000人被问责,另有近300人被拘留。

然而,据环保部近日通报,即使在“环保钦差”雷厉风行执法的高压态势下,地方企业无视督查、屡屡阻挠执法的现象依旧存在。据福建省诏安县公安局官方微博消息,国家环保督察组5月在诏安县巡查期间,接到群众举报,桥东镇仙塘村一家养猪场违规经营,造成环境污染。在督察组前往该养猪场核查的途中,该村部分村民借机堵路,造成城铁线仙塘村南山寺路段1公里的车辆滞留,给过往群众造成不便。接报警后,诏安县公安局交警大队、桥东派出所迅速组织警力赶往现场处置,疏导交通,劝导村民理性反映诉求,确保国家环保督察组能顺利进入该养猪场进行调查取证。在疏导过程中,有一些闹事人员不仅鼓动村民继续阻碍交通,而且妨碍民警正常执法,派出所民警经警告无效后,采取强制措施,将其中一名闹事人员涂某带离现场,相关路段逐步恢复正常。经派出所民警教育,涂某主动认识到自己的错误,并写下悔过书,请求公安机关从轻处理。目前,警方已对涂某的违法行为处以治安处罚。

不仅在福建,在河北省沧州市南皮县,一家无名喷涂厂营业执照已被吊销,却私自撕毁环保查封封条违法生产。在对山东济南绿杰环保节能科技有限公司检查时,该公司负责人则直接对督察组人员进行阻挠、扣留长达一小时之久,直到公安机关到场后,才放督察组离开。
这些现象意味着在“环保风暴”席卷全国的背后,环保部门执法能力依然薄弱,导致环境执法威慑力被打折扣。

按日计罚难解环境违法低成本

排污企业之所以敢于屡屡以身试法,最直接的原因,在于面对排污生产的“高利润”和环保治理的“高成本”,环境违法的“低成本”实在不足一提。

在2015年全国两会上,中国政法大学教授王灿发在谈及新环保法时曾表示,过去我国环境违法成本很低,建设项目违法最高罚款20万元,与水电等大型工程几百亿元的投资相比,罚款尚不及一天的设备租金,法律的威慑很低。

继“两高”出台解释、新环保法生效以来,按日计罚、对企业负责人人身自由进行处罚等规定,使违法成本有所增加。然而,新环保法虽规定按日计罚,但相对于污染对环境造成的伤害,罚金仍在企业可接受的商业成本内,没能从根本上解决“违法成本低”问题。

今年4月,环境保护部环境监察局局长田为勇在环保部召开的例行新闻发布会上表示,2016年,环境违法5种类型(查封扣押、限产停产、按日计罚、移送行政拘留、移送涉嫌犯罪)的案件有22730件,只有1017件是按日计罚的,适用率最低,但反弹率却是最高的。
“按日计罚以后,回过头来再去检查,结果又有问题,就说明这项制度的威慑作用不够。”田为勇说,适用按日计罚处理的案件的反弹率占到了9.81%,而行政拘留的反弹率还不到1.5%,这说明我国的按日计罚制度设计存有缺陷。

破局一

改革环境执法权加强司法衔接

为破解队伍老、专业性差、人员编制少等环保执法部门多年存在的顽疾,提高环保部门执法能力,2016年9月,中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》。该意见直接针对地方环保机构监测监察执法进行了大改革,明确环境执法要纳入政府行政执法序列,并赋予环境执法现场检查、行政强制、行政处罚等权力。意见中还明确了要给予执法车辆的保障,环境执法对象点多面广,特别是在中西部地区,没有车辆很难做到及时赶赴现场,所以必须保障执法车辆。

除了采取多种措施保障环保执法,行政手段与司法手段的衔接也必不可少。据了解,在此次中央环保督察中,有阻挠执法、将执法人员滞留的,有拒绝执法、关门停产且拒绝督察组进厂的,还有更严重的暴力抗法。依据相关法律法规,对于阻挠执法,环保部门可以联合公安部门进行5至10天的行政拘留；对于拒绝执法,可以按照相关法律的规定进行罚款；暴力抗法性质最严重,可以处3年以下有期徒刑。

这其中既有行政手段,也有司法手段,因此需要多部门联动才能实现。为此,环保部去年与公安部、最高人民检察院共同出台了两法衔接办法,规定了行政执法和刑事司法如何有效地衔接,明确违法案件该移送的就要移送,该接收的就要接收,保证违法案件可以得到及时有效的处理。

今年4月,为做好生态环境资源保护行政执法与刑事司法衔接工作,依法打击涉生态环境资源违法犯罪行为,福建省环保厅与公、检、法三家以及农、林、水、渔等单位联合制定了《福建省建立生态环境资源保护行政执法与刑事司法无缝衔接机制的意见》,明确了无缝衔接的案件范围和衔接工作制度,从规范移送案件、固定案件证据、履行法律监督、发挥审判职能、落实裁判执行以及国家工人人员违法违纪线索移送等方面入手,进一步强化了行政执法机关与司法机关的衔接。随后,福建永安市成立生态环保警察队伍,这在福建省尚属首次。

破局二

开发“绿金子”转变发展老路子

以往,不少基层政府在GDP与环保的夹缝中求发展,为了“金山银山”只能舍弃“绿水青山”。这种做法只有死路一条。今年2月,环境专家高吉喜在环保部举行的例行新闻发布会上表示,环境保护、生态保护以及生态红线的划定,与经济发展一定不是对立的,这涉及到局部利益和整体利益的关系,如果在长江源进行放牧,局部地区是可以获得收益,但是放牧以后会产生许多危害,那它从整体上来看就是没有利益的。

生态环境要保护,地方经济当然也要发展,保护“绿水青山”并不是要地方政府摒弃对“金山银山”的追求,而是要将“两座山”合二为一。发展林权抵押贷款等绿色金融产品、开展排污权交易等新兴绿色经济、试点生态补偿机制等政府鼓励政策,就能实现生态资源与经济效益的“自由切换”。

福建省是全国森林覆盖面第一的省份。福建三明市林业金融服务中心通过担保抵押,盘活森林资源,让银行放心贷款,运营至今已累计发放林权抵押贷款35.5亿元。在这里,青山和森林不再是填不饱肚子的“花架子”,而是变成了银行贷款,变成了林农手中可支配的生产资金。此外,福建省从2014年开始在造纸、水泥、皮革、平板玻璃等8个行业试点推行排污权有偿使用和交易,今年又扩大为全省范围内所有工业排污单位,工业集中区集中供热和废气、废水集中治理单位,排污权交易总成交金额已超过5亿元,环保创新做法得到了环保部肯定。

而对于为了保护生态环境而限制发展的地方,国家则可以通过建立生态补偿机制减少这种限制带来的负面影响。“一是给予直接经费,二是通过给予补偿作为一个造血的功能,来发展对于当地适合的产业,更有利于生态保护,也更有利于当地经济的发展。”高吉喜说。